REGLAS DE ROTTERDAM

Un debate para no quedarse afuera

El autor plantea la necesidad de discutir en profundidad si el convenio de la ONU debe ser ratificado o rechazado. Y argumenta que está en juego la posibilidad de que países en desarrollo aprovechen los beneficios del transporte multimodal.

Un debate para no quedarse afuera

 

Por Antonio Zuidwijk *

Para desarrollar el transporte intermodal, los países progresivos realizan estudios que evalúan orígenes y destinos de los flujos de carga, así como potenciales cadenas logísticas, y analizan la estructura de costos de cada modo, considerando en ese cómputo el equipamiento, la infraestructura, el mantenimiento y el personal, sin olvidar las externalidades: congestión, accidentes, impacto sobre el ambiente.

El objetivo es diseñar estrategias que permitan bajar los costos de las operaciones. Un buen ejemplo puede encontrarse en un trabajo de la Fundación Eno Transportation sobre los efectos positivos de una política que hizo posible reducir el costo total de la logística en los Estados Unidos de 16,4% del PBI en 1982 a 10,5% en 1993. Otro estudio, realizado en Holanda, reveló que, con la misma energía que un camión emplea para transportar una carga sobre 100 kilómetros, un ferrocarril puede hacer 200 kilómetros y una embarcación 268 sobre vías navegables interiores.

No obstante, el tema es qué pueden hacer las “Reglas de Rotterdam” (RR) en esta materia. En una serie de foros realizados en Estados Unidos y Europa entre 1997 y 2002, se planteó que, para ganar eficiencia en el sistema intermodal, es necesario revisar y justificar las leyes y normas existentes. Muchos abogados quieren que se discuta sobre las áreas supuestamente grises de algunos artículos de las RR. En vez de eso, el objetivo debe ser analizar qué sucederá en el mundo si las RR son ratificadas por 20 países y qué pasará si esto no ocurre.

Para empezar, conviene plantear una serie de preguntas. ¿Qué son en realidad las RR? ¿Por qué hacen falta nuevas reglas? ¿Qué ventajas han traído los contenedores y el avance del comercio electrónico y qué problemas? ¿Cómo se llegó a las RR? Y, por último, ¿cómo deberían proceder los países de América del Sur para decidir si es conveniente ratificar o rechazar este convenio?

En 1870, la Argentina comenzó a desarrollar sus principales puertos y ferrocarriles, siempre juntos. Los ferrocarriles convergen en los puertos y éstos se encontraban comunicados con sus zonas de influencia mediante buenos ferrocarriles. El país también tenía una moderna flota fluvial que operaba en el Río de la Plata, el Paraná, el Paraguay y el Uruguay. Entre 1930 y 1950, cuando el término aún no existía, el país podía mostrar muchos buenos ejemplos de transporte intermodal, como el de la ruta del azúcar. Las refinerías en el norte tenían —y aún tienen— desvíos de vías y allí se cargaba el azúcar en vagones, que lo transportaban por más de 700 kilómetros a los puertos sobre el Paraná y el Paraguay. Luego, seguía en barcos de 1.600 toneladas de peso muerto por más de 1.000 kilómetros hasta Buenos Aires o Rosario, para el consumo interno y la exportación. Ahora, todo se transporta en camiones.

Entre 1950 y 1970, los camiones desplazaron totalmente a los trenes y el transporte por agua, que casi desaparecieron. No fue hasta los ‘90 que la Argentina se dio cuenta de que debe recuperar los ferrocarriles. En 1993, los servicios de carga fueron privatizados, pero hasta ahora los resultados no son suficientes. Se estima que alrededor de 95% del transporte se realiza por camión, 4% por ferrocarril y sólo 1% por vías navegables interiores. Pocos comparan los costos de construcción y mantenimiento de las carreteras —donde la congestión es cada vez mayor y hay muchos accidentes— con los de reparación de las vías férreas, ni el consumo de combustible de los camiones con el de las modernas locomotoras. ¿Qué salió mal en un país que antes de 1960 pudo estar orgulloso de su eficiente sistema de transporte? La Argentina no prestó atención a los cambios ocurridos en el mundo y, como muchos otros países en desarrollo, resistió durante mucho tiempo el uso de contenedores. No evaluó cómo los costos de transporte afectan al desarrollo y la economía, y prefirió defender diez mil puestos de trabajo en los puertos a costa de millones en todo el país. Ahora, todos saben que el contenedor hizo posible el desarrollo de un eficiente transporte intermodal, mejoró las cadenas logísticas y generó grandes beneficios para los países que lo fomentaron. Esto debe ser parte del debate sobre si las RR deben ser ratificadas o rechazadas.

En primer lugar, hay que explicar brevemente por qué un transporte intermodal y multimodal eficiente requiere nuevas reglas, justas para todos. De origen a destino, se utilizan diversos modos con diferentes regímenes de responsabilidad. Hay convenciones regionales o internacionales que están a tono con los tiempos y otras que han sido superadas por la realidad. Algunas regiones y países tienen normas para la transferencia en terminales y puertos. Muchos otros, como la Argentina, siguen aplicando antiguas leyes. Unos y otros prescriben las obligaciones y responsabilidades de los transportistas y así influyen tanto en el riesgo empresarial como en el costo de los seguros.

Los diversos actores de la cadena tienen intereses diferentes y a veces conflictivos. Por eso, es imposible satisfacer a todos por completo; y una convención internacional es siempre un compromiso, que implica ceder privilegios para favorecer el interés general. Estudios realizados en los Estados Unidos y la Unión Europea, por ejemplo, han concluido que un sistema que limite la responsabilidad del transportista reduce el costo total en cadena y es beneficioso para la economía.

Hasta no hace muchos años, el operador del buque o “armador” sólo ofrecía servicios a bordo y las leyes y convenios consideraban al transporte marítimo como de “gancho a gancho”: desde el puerto de carga hasta el de descarga. Como los armadores intentaban restringir excesivamente su responsabilidad con la letra chica de los conocimientos de embarque, se firmó en 1924 un convenio internacional, las Reglas de La Haya, para unificar la legislación. Antes del uso masivo de contenedores, el transportista marítimo temía extender su operación en tierra, donde cada país aplicaba sus reglas, en muchos casos, poco claras. Por eso, los Clubes P&I (seguros mutuales de los armadores) no cubren las operaciones fuera del barco y los freight forwarders sólo actúan como agentes auxiliares. Así, los “cargadores” (dueños de la carga) tuvieron que hacer “contratos de transporte” por separado y para cada segmento.

Tras la aparición del contenedor, Estados Unidos fue el primer país en hacer estudios de costos. Dio también los primeros pasos para hacer un buen uso del sistema ferroviario —que estaba sufriendo la competencia de los camiones— y de los cursos por agua, y empezó a fomentar el transporte intermodal. Los cargadores comenzaron pronto a exigir nuevos contratos, ya no por tramo sino para gran parte o toda la cadena, conocidos como one-stop shopping. Algunos transportistas marítimos empezaron a ofrecer transporte terrestre y los freight forwarders, transporte marítimo, ambos en calidad de agentes, subcontratando a otras empresas. El pionero Malcolm McLean, fundador de Sea-Land, inició el transporte intermodal y la competencia para reducir los costos influyó en las políticas de transporte. Sin embargo, el camino no estuvo exento de problemas.

Cuando en los años ’60 se iniciaron los primeros cambios en los contratos, de “puerto a puerto” —bajo las Reglas de La Haya, Haya-Visby o Hamburgo—, a “puerta a puerta” o “punto a punto” (CY-CY), cada transportista pretendía establecer sus propias reglas en los conocimientos de embarque, limitando su responsabilidad.

Con las primeras dificultades, aparecieron los esfuerzos para resolverlas. A un primer estudio realizado en 1963 por el Instituto para la Unificación del Derecho Privado (Unidroit), siguió otro encarado en 1969 por el Comité Marítimo Internacional (CMI), donde participan los abogados de armadores, bancos y compañías de seguros. En 1970, ambas entidades acordaron las “Reglas de Roma”; pero los resultados fueron insuficientes. Entonces, intervino la Cámara de Comercio Internacional (CCI) y produjo en 1975 la “Regla 298 para Transporte Combinado”, que tuvo buena recepción y sirvió de base para el modelo de conocimiento de embarque que BIMCO (The Baltic and International Maritime Council) y FIATA (Fédération Internationale des Associations de Transitaires et Assimilés) elaboraron para sus miembros. Sin embargo, subsistía el criterio de que los transportistas sólo aceptan su responsabilidad sobre ciertas partes de la cadena y actúan como “agentes” en otras. En caso de daños, el cargador debe reclamar directamente al transportista “efectivo” y no al “contractual”.

Esto no satisfizo a los usuarios y muchos tribunales rechazaron estas condiciones. Entre 1972 y 1980, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) trabajó en una convención que adoptó un novedoso “sistema uniforme”, pero resultó inaplicable y no recibió suficientes ratificaciones. Posteriormente, la UNCTAD tomó contacto con la CCI y juntos iniciaron un estudio conjunto. En 1992, comenzaron a usarse las reglas UNCTAD-CCI, por las que los transportistas contractuales aceptan la responsabilidad sobre toda la cadena. No son obligatorias, pero se las utiliza ampliamente en los países desarrollados, donde se considera que en caso de pérdida o daño el reclamo está restringido al valor de la carga y se admite la limitación de responsabilidad del transportista. Pero estas normas no se aplican en los países en desarrollo. En la Argentina, por ejemplo, las reclamaciones pueden incluir el valor de la carga, el lucro cesante, la “pérdida de imagen de la empresa”, entre otros aspectos. Esto trae serios problemas a las compañías de seguros y un operador de transporte multimodal tiene grandes dificultades para obtener una cobertura adecuada.

Europa también tiene sus problemas. Las entregas a menudo se retrasan debido a que los conocimientos impresos llegan más tarde que la carga. Con el avance de las tecnologías y el comercio electrónico, comenzaron a utilizarse waybills (cartas de porte electrónicas) en lugar de B/L (bill of lading o conocimiento de embarque). Sin embargo, los países europeos están adheridos a las Reglas de La Haya, que sólo son aplicables a los documentos impresos. Esto ha perjudicado a muchos cargadores, especialmente a los pequeños, que han sufrido graves pérdidas.

El uso generalizado del contenedor y luego el comercio electrónico dieron impulso a cadenas de transporte más eficientes, pero las nuevas formas de contratación no están contempladas por una convención de 1924 que sólo se aplica al transporte “de gancho a gancho” (La Haya / La Haya-Visby) y otra de 1978, para el de “puerto a puerto” (Hamburgo). No hay reglas que se apliquen en todo el mundo para el transporte multimodal. En América del Sur, algunos países tienen sus propias leyes específicas y hay muchos acuerdos regionales, pero ninguno puede utilizarse en la práctica.

Ha habido muchos intentos para desarrollar normas aplicables a escala mundial, pero nunca se pudo llegar a un acuerdo. Pese a ello, el transporte multimodal está funcionando bien en algunas regiones, sobre todo entre los países industrializados. Las convenciones regionales europeas para transporte por carretera, ferrocarril y vías navegables interiores demandaron muchos años de discusiones, pero además no son reglas multimodales y sólo se aplican a cada modo para la región correspondiente.

En 1996, el secretario general de las Naciones Unidas llamó la atención sobre estos puntos y encomendó a la Convención de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI) que trabajara junto al Comité Marítimo Internacional (CMI) en la búsqueda de soluciones.

El CMI formó un comité especial, que trabajó durante dos años y escuchó las opiniones de todos los involucrados. En diciembre de 2001, entregó su trabajo a la CNUDMI, que amplió la discusión con el propósito de llegar a un nuevo régimen mundial. En las deliberaciones sobre las RR, que se iniciaron en abril 2002 y continuaron hasta enero de 2008, hubo una fuerte participación de la industria, organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales: la UNCTAD, la Comisión Económica para Europa, la Comisión Europea, la CCI, el CMI, el BIMCO, la Cámara Naviera Internacional, la FIATA, los clubes P&I, la Unión Internacional de Aseguradores Marítimos, la Liga Nacional de Transporte Industrial de Estados Unidos, el Consejo Europeo de Usuarios de Transporte, el Consejo Mundial del Transporte Marítimo, la Asociación Internacional de Puertos, la Asociación de Ferrocarriles Americanos, la Organización para el Transporte Internacional por Ferrocarril, la Unión Internacional de Transportes, el Instituto Iberoamericano de Derecho Marítimo, la Asociación de Transporte Multimodal Internacional y la Universidad Marítima Mundial.

El 11 de diciembre de 2008, se aprobó el “Convenio de las Naciones Unidas sobre el Contrato de Transporte Internacional de Mercancías Total o Parcialmente Marítimo”, que se aplica a las operaciones “puerto a puerto” y a las “puerta a puerta” o “punto a punto” que incluyan un tramo, o pierna, por mar. Hasta ahora, ha recibido 24 firmas y una ratificación, la de España. Entrará en vigencia un año después de la vigésima.

Muchos grupos están presionando contra las RR: prominentes abogados de los Estados Unidos, Canadá y Europa, el Grupo de Montevideo, un grupo especial de abogados de Sudamérica, el Consejo de Cargadores de Europa, la Cámara de Transitarios de Gran Bretaña y la Unión Internacional de Aseguradores Marítimos, para citar algunos. Pero muchos más están a favor: la CCI, muchos abogados de todo el mundo, tan prominentes como los que se oponen, la Liga Nacional de Transporte Industrial y todas las organizaciones que agrupan a los transportistas marítimos, entre otros.

La decisión correcta sólo puede tomarse después de un amplio y transparente debate, donde todas las partes interesadas puedan defender sus posiciones. Con los resultados de ese debate, quienes finalmente tomen la decisión deberán evaluar cuidadosamente la importancia de cada interés particular respecto del interés general. Si los pro pesan más que los contra, se impondrá la ratificación; si sucede a la inversa, el rechazo.

De todos modos, conviene considerar especialmente algunas cuestiones. La primera, qué pueden hacer las RR para que todo el mundo participe de los beneficios de un eficiente transporte multimodal, que hoy sólo aprovechan Estados Unidos, Europa y algunas partes de Asia. La segunda se refiere a la posibilidad de que Estados Unidos siga adelante unilateralmente con el proyecto COGSA-1998 y que, en tal caso, Europa adopte su propio convenio de transporte multimodal, que muchos prefieren sobre las RR. Esto dejaría a muchos países en desarrollo sin una alternativa eficiente, mientras sólo unos pocos operadores con enormes volúmenes de carga serían capaces de obtener un seguro, como sucede ya en algunos países. Finalmente, debería evaluarse si no es mejor comenzar con las RR como están y mejorarlas a medida que avance su aplicación antes que reeditar el infructuoso debate iniciado en 1963.

* Consultor en temas portuarios y de transporte. Una versión más extensa de este trabajo puede encontrarse en su sitio web: www.azuidwijk.com.ar


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