LICENCIAS NO AUTOMÁTICAS

Cómo recuperar el superávit perdido

El crecimiento de las importaciones y, sobre todo, la caída del superávit comercial impulsaron la extensión a 200 nuevas partidas de ese instrumento extraordinario, que la normativa internacional admite como válido bajo ciertas condiciones. A juicio de los referentes y expertos consultados por esta revista, el problema no está tanto en la herramienta como en su aplicación. Y, en última instancia, en que ella no resuelve el problema de fondo: la dificultad del sistema productivo para responder a un incremento persistente de la demanda.

Cómo recuperar el superávit perdido

 

Por Roberto A. Pagura

A fines de enero, un texto de apenas 115 palabras ponía en marcha, no sólo una serie de debates aún abiertos, sino también —aunque la causalidad probablemente no sea aquí tan directa— una profundización de las medidas que, de un modo u otro, han venido restringiendo las compras argentinas en el exterior. Bajo el título de “Promover el trabajo y la producción nacional”, el escueto comunicado de la Unión Industrial Argentina, fechado el día 27 de ese mes, alertaba sobre el “aumento notable de las importaciones” durante 2010. Y aunque no descartaba que el fenómeno estuviese traduciendo “un fuerte crecimiento de la actividad como de la inversión”, advertía en ese fenómeno una señal de que “una parte significativa del incremento de la demanda no se está traduciendo en producción nacional”. Apoyada en ese argumento, reclamaba entonces que “las decisiones empresarias y las políticas públicas promuevan los procesos de inversión que aumenten la capacidad productiva, a fin de satisfacer la importante demanda con producción y trabajo argentinos”.

A horas de conocerse la declaración, la ministra de Industria, Débora Giorgi, respondía que la política oficial había logrado sustituir importaciones por 7.600 millones de dólares y destacó el crecimiento de las exportaciones de manufacturas industriales. Y la Cámara de Importadores de la República Argentina (CIRA) terciaba en la polémica asegurando, a partir de cifras desagregadas, que “el perfil importador argentino no va hacia la demanda de bienes de consumo, sino a apoyar la producción”.

Dos semanas después, mediante la resolución 45/2011, ampliada y perfeccionada por la resolución 77/2011, el Ministerio de Industria llevaría de 400 a 600 las partidas arancelarias alcanzadas por el régimen de licencias no automáticas de importación (LNA), una medida contemplada por la normativa de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Por su parte, y con la resolución 52/2011, la Secretaría de Industria y Comercio, que funcionaba en órbita de la misma cartera, crearía el Sistema Integrado de Comercio Exterior (SISCO), destinado a agilizar la gestión de los permisos y dar transparencia a su tramitación.

Uno de los acuerdos que sellaron la Ronda Uruguay del GATT y dieron lugar a la creación de la OMC —incorporados a la legislación argentina por la ley 24.425— reconoce validez a la aplicación de LNA, aunque establece algunas condiciones. Entre ellas, sobresalen las orientadas a garantizar la publicidad de las normas y procedimientos, el trato igualitario y la tramitación de las solicitudes en plazos que no excedan los 30 días, si se las examina a medida que ingresan, o 60, si se lo hace con el conjunto.

En línea con la posición pública mantenida por Giorgi, que se reafirma en la columna preparada para esta edición (ver página 17), voceros del Ministerio de Industria consultados por esta revista afirmaron que la aplicación de las LNA es parte de una estrategia de comercio administrado que “ha permitido resguardar un millón de puestos de trabajo” y crear otros 100.000 en la industria manufacturera, además de favorecer récords históricos de producción en varios sectores.

Las mismas fuentes afirmaron que Industria “no regalará el mercado interno a la competencia desleal” y aclararon que las medidas adoptadas no entorpecerán los procesos productivos que demandan la utilización de bienes de origen extranjero sin equivalente en el país o con oferta nacional insuficiente. Así, apuntaron, “la resolución 45 contempla mecanismos de excepción para, por ejemplo, polipropileno y autopartes, de modo de asegurar el normal abastecimiento de la industria local”. O para el caso de Tierra del Fuego, donde se fabrican teléfonos celulares.

Tras señalar que se han conformado comisiones binacionales de seguimiento para monitorear el comercio con Brasil y Uruguay, y que los mecanismos adoptados funcionan sin inconvenientes, destacaron que el SISCO permitirá la agilización del trámite de las LNA “en un marco de transparencia y comodidad para el importador.

John Ryan Lussich y Victoria Taylor, del estudio Ryan-Lussich & Asociados, abordaron a su vez algunos aspectos legales de la normativa asociada a las LNA. Ryan Lussich explicó a terminalC que éstas tiene un fundamento estadístico, porque de otro modo podrían interpretarse como una fijación de cupos, que la normativa internacional prohíbe; pero dejó entender que se trata de un recurso que apunta al manejo de la balanza comercial, porque en rigor esa misma información podría obtenerse con posterioridad al despacho. En tanto, Taylor subrayó que el procedimiento es objeto de un acuerdo específico en el marco de la OMC y que, transcurridos los plazos establecidos, el importador tiene derecho a solicitar una medida cautelar o un amparo judicial ante un juez contencioso administrativo, alegando que la demora le genera un daño. “Más allá de la normativa, la cuestión es cómo se la utiliza”, afirmó.

Ryan Lussich refirió que en la práctica los plazos no se cumplen y eso acarrea diversos problemas a los importadores, entre los que se cuenta un previsible deterioro de la relación comercial. “Es verdad que en el mundo hay un concepto más proteccionista que en otras épocas, pero la legítima protección de la industria nacional no debería apartarse de la normativa internacional”, argumentó. Y añadió: “Desde el punto de vista legal, no es una barrera arancelaria, pero la consecuencia es que va a traer —y de hecho, ya está ocurriendo— quejas de otros países. Son consecuencias políticas, más que jurídicas; pero además, hay gente que ha desistido de hacer operaciones porque no quiere meterse en esta tramitación”.

Desde una posición de respaldo a la extensión de las LNA, Santiago Solda, economista de la Asociación de Importadores y Exportadores de la República Argentina (AIERA), planteó la necesidad de profundizar el camino de la sustitución de importaciones y de equilibrar el comercio exterior, que muestra “un gran déficit industrial: es decir, la Argentina está exportando muchos productos primarios e importando muchos industriales”.

Aunque reconoce que muchas corresponden a bienes que se incorporan al proceso productivo, mostró preocupación por el acelerado crecimiento de las importaciones y enfatizó la necesidad de garantizar el superávit comercial. Con todo, admitió que las LNA no son “la medida ideal: son de coyuntura, generan demoras con las importaciones y acarrean conflictos comerciales, como de hecho sucedió con los europeos por los alimentos”.

Luego de afirmar que “nadie es santo” y que la mayoría de los países aplica restricciones de diverso tipo, aunque “lo ideal sería no afectar a ninguno de los que comparten el Mercosur y la Unasur”, Solda manifestó su confianza en que, junto a una reducción de las compras externas y una defensa del empleo, la extensión de las LNA se traduzca en que “muchas empresas empiecen a ver la conveniencia de producir localmente aquellos productos que hasta ahora venían importando”.

Los números que sirven de trasfondo a la adopción de estas medidas admiten diferentes lecturas e interpretaciones diversas, ninguna de ellas lineal. Durante 2009, cuando la recesión internacional hacía temer una invasión de productos a precio de liquidación, la administración del comercio exterior permitió inducir una drástica disminución de las compras externas y acrecentar incluso el superávit de la balanza, a pesar de una baja de 20,5% en las ventas externas de la Argentina.

A lo largo de 2010, a medida que la economía local recuperaba el ritmo de crecimiento de los últimos años, las importaciones comenzaron también a aumentar. A mediados de septiembre, ya superaban el monto correspondiente a todo 2009 y a fin de diciembre registraban un incremento superior a 45,5%. Hasta julio, y a excepción de marzo, se mantenían por debajo de los valores mensuales de 2008 —un año récord, en una y otra dirección, para el comercio exterior argentino—; pero, desde entonces, vienen quebrando ese techo, en particular durante el último bimestre, aunque la comparación remite a los primeros meses en que comenzaron a manifestarse los signos de la crisis.

Más allá del impacto que pudieran tener de ahora en más las LNA, los números del año pasado no parecen respaldar el malestar de la Unión Europea, que en julio de 2010 ya había elevado una queja a la OMC por la existencia de demoras en la expedición de los certificados necesarios para liberar productos de ese origen en los puertos nacionales. De hecho, mientras las exportaciones con destino al bloque crecieron sólo 9,8% respecto del no muy próspero 2009, las importaciones de ese origen lo hicieron en 52,1%. De tal manera, el superávit comercial que habitualmente favorece a la Argentina se redujo 60%. En el caso de Alemania, las ventas al mercado local aumentaron 61,2%; en el de España, 30,6%; y en el de Italia, 52,7%.

En cuanto al NAFTA, no tuvo tampoco un mal desempeño. En conjunto, los despachos hacia la plaza local aumentaron 26,6% en dólares, con cifras de 60,9% para Canadá y 56,1% para México. En cambio, para Estados Unidos, la aguja sólo se movió 18,3%, pero en compensación sus compras de productos nacionales apenas subieron 0,3%.

Si se considera a las importaciones por su utilización económica, según la clasificación del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), los datos respaldan a primera vista el criterio de la CIRA. En efecto, de las adquisiciones concretadas durante 2010, 21% corresponde a bienes de capital; 31% a bienes intermedios; 8% a combustibles y lubricantes; 19% a piezas y accesorios para bienes de capital; 8% a vehículos automotores de pasajeros; y sólo 12% a bienes de consumo. Sobre una suba promedio de 45,5% sobre las cifras de 2009, los rubros que mostraron mayores incrementos fueron combustibles y vehículos, mientras bienes de consumo se ubicó en 30,4%, bastante por debajo de pizas y accesorios, que exhibió 52,2%, o  bienes de capital o intermedios, que rondaron 40%.

Probablemente con esas cifras a la vista, Diego Pérez Santisteban, presidente de la CIRA, consideró que la resolución 45 suma “una nueva escalada para limitar o reducir al máximo las importaciones” y “resulta exagerada frente a los supuestos beneficios que podría obtener, por cuanto no sólo incorpora nuevos productos de consumo, sino también otros bienes que son ampliamente utilizados por distintos sectores industriales en su cadena de valor o de producción, provocando en esos casos impactos mucho mayores”.

Consultado por esta revista, argumentó que, en la medida que “la industria local está trabajando al límite de su capacidad instalada”, la mayoría de las importaciones “no desplazan productos locales, sino que los complementan para atender el alto nivel de consumo actual. Tras referir que se ha previsto un esquema para el otorgamiento de “constancias de excepción”, que exceptuarán a los importadores usuarios finales de la aplicación de las LNA por plazos que podrán variar entre 60 y 180 días, apuntó que, sin embargo, no se conoce con precisión cuál será la metodología para su análisis y otorgamiento.

Luego de recordar que la OMC admite la institución de las LNA y establece que deben ser entregadas en un máximo de entre 30 y 60 días a los importadores, afirmó que “allí está el verdadero problema, ya que la práctica ha demostrado hasta ahora que por distintas razones ha sido sumamente dificultoso que las licencias salieran en tiempo y forma”. Con ese antecedente, y ante un crecimiento de 50% en las categorías alcanzadas, existe razonable preocupación ante la posibilidad de que esas dificultades se agudicen. “Por dar un caso comparativo, Brasil tiene más de 4.000 productos bajo licencia no automática, pero no existen quejas de quienes exportan los mismos a ese país, ya que los certificados les son entregados dentro del plazo previsto por la OMC”, señaló.

El dirigente de la CIRA rescató la flexibilización introducida por la resolución 77, aunque apuntó que aún debe verse cómo funciona en los hechos el régimen de excepciones. “Un claro ejemplo son otros bienes de capital, para los que hasta ahora se deben tramitar licencias y que son vitales para facilitar muchos procesos industriales en el país. O muchos repuestos para maquinarias que están en plena producción”. También consideró positiva la creación del SISCO, aunque evaluó que su utilización debería generalizarse “para poder cumplir con los plazos de otorgamiento fijados por la OMC”.

“Nuestra preocupación reside en particular en aquellos bienes que se integran a la producción o prestación de servicios básicos. En el mundo globalizado actual, esas producciones se distribuyen entre las naciones, y creemos que Argentina no debe quedar fuera de este circuito. No queremos por ello disminuir la importancia de que Argentina permanezca bien abastecida de muchos bienes de consumo que están sujetos a estas licencias, ya que algunos de ellos no tienen contrapartida de producción local o la misma es insuficiente para las crecientes necesidades de la demanda local”, explicó, para sintetizar el punto de vista de la entidad.

“La sustitución de importaciones debe concretarse con el respaldo de condiciones competitivas de calidad, variedad y precio; de lo contrario, sólo se logra hacer escasear y encarecer el producto, sin beneficio para el consumidor a mediano o largo plazo, ni aporte para el crecimiento de la productividad y la eficiencia de la economía nacional”, afirmó Santisteban, en relación con el problema de fondo. Y concluyó: “La CIRA no pretende habilitar importaciones desmedidas, ni mucho menos en condiciones desleales, que rechazamos enérgicamente, sino asistir a las autoridades para que puedan alcanzar sus objetivos sin enfrentarse a perjuicios mayores”.

Para Raúl Ochoa, coordinador por la Universidad de Tres de Febrero del Programa Pymes Exportadoras de la provincia de Buenos Aires, y reconocido experto en comercio exterior y políticas públicas relacionados con el desarrollo productivo, “la extensión de las LNA, que por definición es una medida de tipo temporal, se ha transformado en una herramienta permanente de política industrial”.

En ese sentido, la LNA es un “instrumento débil, porque la idea de sustitución de importaciones está asociada a una política que favorezca inversiones para aumentar la oferta productiva y que a su vez sea atractiva desde el punto de vista del mercado ofrecido”, dijo Ochoa, en diálogo con terminalC. En cambio, con las LNA, “una vez establecido el mecanismo por un tiempo determinado, las importaciones vuelven a ser normales, porque no tienen la característica de una investigación de dumping o la fijación de derechos compensatorios”.

Ocho sostuvo que la sustitución de importaciones “es un objetivo legítimo en cualquier lado”; la cuestión pasa por “cómo se lleva a la práctica y la eficiencia con que se lo busca desde el punto de vista de la productividad y la competitividad internacional”. En ese sentido, apuntó, “las políticas tienen mayor o menor profundidad en función, no sólo de los objetivos declarados, sino de las metas e instrumentos que utilizan para llegar a ese fin”.

Como otros referentes consultados por esta revista, señaló que, evidentemente, la extensión de las LNA traerá problemas, como ya ha sucedido con la Unión Europea o con China. “En este caso, también están involucrados Alemania, Estados Unidos, Japón, Corea y otros países, porque en un mundo tan competitivo nadie quiere perder mercados”.

Respecto de la aplicación, precisó que la queja se produce por las demoras que trascienden los plazos establecidos en las normas de la OMC, un resultado al que contribuye la necesidad de estar inscripto en el nuevo sistema. Y subrayó otro aspecto: “No olvidemos que acá se habla de posiciones, que en muchos casos involucran centenares de productos; y por cada uno de ellos, hay que abrir un expediente. Ahí radica la inquietud de las empresas y la presión que trasladan a sus países de origen”.

Aclaró que en el caso de Uruguay, tras la reunión de la presidenta argentina con su par José Mujica, hubo un encuentro en el nivel ministerial y se acordó la formación de una comisión que garantice una rápida salida de los productos de ese origen, refirió Ochoa. Y añadió que otro tanto se resolvió con Brasil: al ministro y al secretario de Desarrollo, Fernando Pimentel y Alejandro Teixeira, “se les prometió que no habría dificultades mayores y se cumpliría estrictamente con los plazos”.

Más allá de la coyuntura, Ochoa consideró que “la Argentina tiene, claramente, un problema de oferta productiva, que guarda a su vez relación con las inversiones, aspecto que involucra cuestiones previas a esta etapa y otras propias del crecimiento registrado después de la crisis de 1998-2002”.

A su juicio, “hay sectores donde la inversión no es suficiente para responder a la demanda, que a su vez ha tenido un fuerte incremento, sobre todo a partir de 2007-2008; y esto se observa en el propio proceso inflacionario, alimentado por cuellos de botella en la oferta”.

“Para decirlo en otras palabras: si hay mayor demanda y una oferta limitada, la diferencia tiene que ser cubierta con la importación. Y si la importación se frena, eso presiona sobre los precios. No estoy descubriendo nada. Esto es una característica clásica de la economía, de Adam Smith en adelante”, concluyó.

 

VOCÊ ABUSOU. Todos los años, la OMC pasa revista a las políticas comerciales de algunos de sus miembros. En marzo de 2009, se dio a conocer el resultado de la quinta evaluación realizada a Brasil. En las conclusiones del presidente del comité examinador, se consigna que otros países “habían expresado preocupación con respecto al régimen de licencias no automáticas vigente (LNA) en el Brasil y han señalado que éste afecta a algo más de un tercio de todas las líneas arancelarias. El Brasil ha indicado que está adoptando medidas encaminadas a minimizar los efectos de las licencias en las importaciones y que no tiene la intención de imponer nuevas prescripciones en materia de licencias a una lista de productos más amplia”. Según consta en la versión completa del informe, el régimen “se aplica a cerca de 3.500 líneas arancelarias a nivel de 8 dígitos del Arancel Exterior Común (AEC), cifra que representa el 35,8 por ciento aproximadamente del total de líneas”.


33 importaciones tabla a

33 importaciones tabla b


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